强化水土保持  服务生态立州

---恩施州水土保持现状与对策

谭联金 许泽文  钟云飞

    党的十七大首次把生态文明写入党代会的政治报告，把建设生态文明提到了经济社会发展目标的高度，一方面体现了中国共产党对历史的高度负责和与时俱进的精神，另一方面充分说明了生态文明对于深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的深远意义。州委、州政府提出的“生态立州”发展战略，对于加速恩施州社会经济健康和谐、持续发展将起到重大的推动作用。生态文明作为对农业文明和工业文明的超越，不仅是科学发展观的必然要求，也是构建和谐社会的重要内容。改革开放30年来，恩施州也和全国一样，经济社会取得了巨大的成绩，但我们的经济增长依然没能突破“高增长、高消耗、高污染”的传统模式。节约和保护资源、改善生态环境已迫在眉睫。水土资源是人类文明的根基，水土流失已成为头号环境问题，必须引起全社会的高度重视，只有切实加强水土保持工作，加快水土流失防治进程，才能真正将建设生态文明的目标落到实处。

所谓水土流失，是指在水力、重力、风力等外营力作用下，水土资源和土地生产力遭受破坏和损失，包括土地表层侵蚀及水的损失。水土保持是防治水土流失，保护、改良与合理利用水土资源，维护和提高土地生产力，以利于充分发挥水土资源的生态效益、经济效益和社会效益，建立良好生态环境的事业。水土保持的基本任务是预防监督、综合治理、生态修复、监测预报、面源污染控制和秀美家园建设。自1991年《中华人民共和国水土保持法》和1995年《恩施土家族苗族自治州水土保持条例》先后颁布实施以来，全州水行政主管部门经过多年坚持不懈做好宣传、认认真真强抓预防、脚踏实地促进治理，水土保持是一项基本国策的意识已逐步深入人心，人为水土流失加剧的现象得到了有效遏制，为当地及下游的生态安全做出了积极贡献。但由于受特殊的地理、地貌、气候条件、人为因素、基础设施建设速度的加快以及部分农村不当的耕作方式的制约和影响，水土流失依然十分严重。

    一、水土流失现状

    1、水土流失强度及类型区划分

    恩施州现有水土流失面积9481.46km²，占国土总面积的39.6％。按侵蚀级别划分，轻度流失面积3176.28km²，占流失面积的33.5％；中度流失面积5368.55km²，占流失面积的56.6％；强度流失面积893.29km²，占流失面积的9.4％；极强度流失面积43.34km²，占流失面积的0.5％。平均土壤侵蚀模数为2613t/km²·a，属于全省水土流失最严重的地区之一。

目前全州境内大体划分为三个较大的水土流失类型区：

    （1）、低山、丘陵及清江河谷，页、砂岩（或石灰岩、第四纪粘土）区属强度水土流失区；

    （2）、二高山灰岩（或其他岩性）区属中度或中、强度水土流失区；

    （3）、高山石灰岩（或其他岩性）区属中度或轻度水土流失区。

    2、水土流失成因

    ⑴自然因素

    造成水土流失自然因素主要有４个方面：一是地形。恩施州地处鄂西南中高山区，山高坡陡、沟壑纵横、坡面狭长是恩施州的主要地理特征。据对典型流域分析，地面坡度在25°以上的占全州总面积的52％。二是成土母质。易风化的页岩、泥质页岩所占比重较大，是产生水土流失的物质基础，据分析约占全州面积的30％以上。三是植被。恩施州虽然气候条件有利于草木生长，但生态非常脆弱，一旦遭到破坏，地表裸露，就为水土流失流失提供了大量的物质源。同时，大部分地区石漠化及潜在石漠化严重，占全州面积的65％，是形成大面积水土流失的最直接诱因。四是降水。恩施州年平均降雨量1573mm，集中在5～9月份，汛期暴雨频繁，降雨量高度集中，且降雨强度大，为水力侵蚀提供了动力因子。据恩施市龙凤坝泥沙观测站对1997～2006年降雨资料分析统计，一次降雨量大于或等于50mm的暴雨共发生52次，平均每年出现5.2次。

    ⑵人为因素

    随着国家经济社会的发展，恩施州作为享受西部大开发政策的地区之一，社会经济发展速度明显加快，人们开发自然资源的活动更加频繁。所有开发建设项目在服务本州社会经济的同时，对当地自然原生态也不同程度地造成了一定破坏。近几年来，开矿采石、筑路建厂（场）、兴修水电、旅游开发、城镇建设等项目逐年增加，据统计，目前恩施州在建各类大中小型开发建设项目达580个，人为破坏水土保持设施面积达140km²，弃渣2800万m³，年新增水土流失1200万t。由于各类开发建设项目的增多，使珍贵的土地资源被侵占，部分建设项目在建设过程中未能严格按照水土保持“三同时”（同时设计、同时施工、同时投入使用）制度有效采取相应的水土流失防治措施，破坏了地表及森林植被，造成了严重的水土流失。同时，恩施州现有68万多亩＞25⁰以上的坡耕地，虽然经过多年的退耕还林，但许多农田受多种因素制约，事实上大部分退不下来，加上千百年来部分农民群众不当的耕作方式（尤其是顺坡耕作）导致了水土的大量流失。

    3、水土流失危害

    ⑴水土流失，使全州生态环境面临严峻挑战，土壤涵养、积蓄水源能力降低，洪枯比加大，易旱易涝，水旱灾害频繁，耕地和可利用土地面积减少，难利用地面积增加，减少了人类的生产、生存和生活空间。严重的水土流失危害，导致滑坡、岩崩、塌方、泥石流等严重威胁人民生命财产安全的灾害事件频繁发生。如部分地方因工程建设造成的大面积山体滑坡，使业主在经济效益受到影响的同时，当地原生态也遭受一定破坏。特别是个别矿区因多年过度采煤导致地陷，致使部分农民群众房屋垮塌及可耕种土地减少，直接影响了农民生产和生活，影响了社会稳定。还有部分项目因在工程施工过程中不按照水行政主管部门审批的水土保持方案落实相应治理措施，不履行业主应尽的水土保持义务，造成大量弃渣直接进入河道溪沟，在影响当地生存环境的同时，也给下游的生态安全带来最直接的负面效应……凡此种种，均给人民群众的生产生活乃至财产带来了诸多不便及巨大影响，是泥石流、滑坡等严重自然灾害的直接诱因之一。

    ⑵由于水土流失带走大量的土壤颗粒、矿物质和有机质，肥沃的表土遭受侵蚀，土层变薄，石漠化和潜在石漠化加剧，使山丘区的坡耕地基本上都变成了跑水、跑土、跑肥的“三跑田”，土地面积逐年减少，土壤质地粗化，含蓄水源能力降低，有机质氮、磷、钾等土壤养分显著减少，导致土壤肥力减退，给农业生产和群众生活带来一定的威胁，使农业产量低而不稳，严重制约着农业的发展。土地利用率低，水土流失严重、土地贫瘠是其中原因之一。

    ⑶水土流失使大量泥沙俱下，淤塞了下游河道，削弱了河道泄洪及水库调蓄洪水能力，加剧了防洪压力。同时由于淤积塘库的泥沙年复一年，不断增多，致使大多数水利工程寿命在缩短，甚至报废，降低了水利工程效益。

    ⑷水土流失在破坏土地资源的同时，还携带大量养分、重金属和化肥进入江河湖库，污染水体，使水体富营养化。而水土流失严重的地方，往往土壤更贫瘠，农民对化肥、农药的使用量更大，随水土流失进入水体的各类化学污染物质也更多，因而对水环境造成了更为不利的影响。

    二、多年来控制水土流失的主要做法

    1、认清州情，明确任务，落实责任。恩施州虽然是“老、少、边、山、穷、苦”的地区，但多年以来，恩施州委、州政府十分注重生态文明建设，结合恩施州雨量充沛、水源丰富、植被茂盛、自然景观奇特的特点，把生态立州作为工作的头等大事，明确提出了建设“秀美恩施，文明恩施，小康恩施，和谐恩施，开放恩施”的奋斗目标。要建设“生态恩施州、土苗风情园”，水土保持是基础。多年来，全州各级水利水保部门和水土保持工作者积极响应州委、州政府的号召，充分认识到水土保持是山区经济发展的生命线，是江河整治的根本，是国民经济和社会发展的基础，是必须长期坚持的基本国策。同时更是落实科学发展观、构建和谐社会的需要，是贯彻《水土保持法》、有效控制人为水土流失的需要，是水利水保部门依法履行职责的需要。工作中强化责任意识，确保水土保持预防监督、综合治理、监测预报、生态修复、面源污染控制和秀美家园建设任务的圆满完成。

    2、加强领导，注重宣传，健全机构。水土保持是一项基本国策，涉及到社会的方方面面，人类、社会、自然的一切活动均与水土保持有着最直接的联系，从某种意义上说，水土保持是“天下第一保”。这是因为：从自然生态与环境的角度去理解，水土保持它是属于全球性的；从社会经济与发展的层面去认识，它又是属于全社会的；从人类自身生存与繁衍的高度去思考，它更是属于全人类的。因此，基于这种认识，恩施州于1995年颁布实施了《恩施土家族苗族自治州水土保持条例》，州及各县市相继成立了水土保持委员会，并在全省率先成立了恩施州水土保持学会。在机构设置上，根据水土流失的不同情况，自上世纪八十年代起，先后在巴东、利川、恩施、宣恩四县市成立了专司水保工作的水土保持局。在宣传工作中，全州水土保持工作者始终坚持“三个面向”（即面向领导、面向开发建设项目、面向广大人民群众），将水土保持法律法规、相关政策的宣传放在首要地位，按照“一定四勤五主动”的模式开展工作，即定专人抓宣传；勤上门、勤走访、勤调查、勤宣讲；主动向上请示，争取相应支持；主动向各级人大汇报，争取协调；主动与建设业主协商，求得理解；主动上门到企业，帮助排忧；主动深入基层，答疑解惑。宣传力度的加大，使项目建设单位依法主动编报水土保持方案、自觉履行“三同时”制度的风气逐步形成，全社会支持水保、重视环境的氛围正在朝好的方向发展。在加强领导上，全州各级党委、政府始终把水土保持工作纳入重要的议事日程，从州到各县市直至乡（镇）村，都有领导具体分管此项工作，实行目标管理责任制，真正做到了从源头抓起，从领导做起，使水土保持各项工作落到了实处。在队伍建设上，始终把其作为水保事业成败的关键抓实抓牢，把好进人关，用好排头兵，为下一步更卓有成效地做好水土保持工作奠定了良好的基础。

    3、强化治理，建管结合，确保成效。自上世纪八十年代起，巴东县作为三峡库区县，率先在全州开始实施长江上中游水土保持重点防治工程（简称“长治”工程）。随着宣恩、恩施、利川三县市先后被纳入“长治”县后，多年来，全州水利水保部门结合“长治”工程、国债项目、生态修复、世行贷款/欧盟赠款项目，扎扎实实抓治理，认认真真创实效。治理中，坚持“六个结合”：一是坚持治理措施与农村产业结构调整、建设社会主义新农村相结合；二是坚持治理内容与尊重农民意愿相结合； 三是坚持治理思路与自身发展想结合； 四是坚持治理质量与责任到人相结合，保证了工程的顺利实施； 五是坚持工程建设与后期管护相结合，实行分片包干，把管护成果作为头等大事抓落实、抓到位； 六是坚持工程、生物治理与生态家园、文明新村、提高农民生活质量相结合，有效地促进了农村经济快速健康发展。恩施市在黄连溪小流域治理中，坚持全新治理理念，把“治理一条流域，再造一片生态，形成一个品牌，带动一个产业，致富一方百姓”作为工作目标，经过几年的努力，该流域农民人均年收入由过去的380元增加到现在的2200元。现在，走进黄莲溪，你可以欣然地感受到：绵绵青山如画，层层茶园如诗，潺潺清泉如歌，座座庭院如景，宛如人间仙境一般。

    4、文明执法，严格监督，优质服务。水土保持监督执法是一项政策法规性很强的工作，要求执法人员必须具有较高的素质，良好的作风，公正的思想，勤恳的态度。多年来，全州水利水保部门在注重队伍建设的同时，坚持把抓开发建设项目水土保持方案的编制作为切入点，把严格监督执法作为整个工作的着力点，将力求社会、经济、生态三大效益的实现作为最终落脚点。工作中按照水保法规的要求，重点对矿区、库区、非公益性项目建设区强化监管，做到既严格执法，又充分说理，以情感人。针对恩施州开发建设项目逐年增多的实际情况 ，多年来，全体执法人员从神农山麓到湘西边陲，从长阳古道到鄂渝隘口，每年行程近20万公里，走遍千山万水，道尽千言万语，历经千辛万苦，想尽千方百计，全面落实“三权一案三同时”（水土保持监督权、审批权、收费权；水土保持方案；开发建设项目水土保持必须同时设计、同时施工、同时交付使用）制度，对全州500多个在建大中小型各类建设项目进行了上千次的现场监督检查。 维护了水土保持法律法规的权威和政府工作的形象，提高了广大干部群众的水土保持意识。

    5、做好监测，服务社会，持续发展。水土保持监测工作是一项全新的事业，监测机构是开展工作的前提与基础。为了组建恩施州的水土保持监测机构，我们不等不靠，认真落实水利部提出的机构、人员、办公场所、配套经费、监测场地和监测点等“六个到位”并在全省率先挂牌。截止目前，全州共对38个开发建设项目开展了水土保持监测，为开发建设单位认真落实各项水土保持措及准确掌握全州水土流失现状提供了准确的理论依据。

    三、水土保持工作中存在的主要问题

    1 、建设业主水土保持意识亟待提高。一是重开发、轻保护现象严重，部分建设业主随意开采、破坏、抛弃各类废弃渣土石料，且不采取相应水土保持措施现象严重，人为加大了水土流失；二是部分开发建设项目无视水保法规， 使水土保持法律法规在开发建设项目实施过程中难以全面贯彻落实；三是个别工程不按国家规定编报水土保持方案、有方案的不按方案实施且不交纳水土保持规费、不采取保护水土保持措施等不良现象极为普遍，造成了大量水土流失，严重破坏了当地生态。

  　2、宣传力度不强。虽然《中华人民共和国水土保持法》、《恩施土家族苗族自治州水土保持条例》等法律法规已颁布实施多年，但由于宣传投入不足、力度不强、手段不多，一些部门、开发建设单位、少数领导对水土保持的重要性和紧迫性认识不足，水土保持意识和法制观念淡薄，片面追求眼前效益，不注重对资源环境的保护，重建设、重招商，轻治理、轻保护，致使人为造成水土流失的数量逐年上升，很多地区出现了边治理边破坏的现象，严重水土流失呈加速发展趋势。

    3、投入严重不足，治理任务艰巨。恩施州水土流失面积范围广，流失面积占全州国土总面积的39.6％，水土流失治理任务艰巨，目前除巴东、宣恩、利川、恩施四县市作为“长治”工程重点治理区，国家每年投入少量资金对部分流域实施有限治理外，其他县均无投入，加之全州所有县市均为国家级贫困县市，地方经济落后，财力十分有限。投入的严重不足，致使治理任务更加艰巨，流失面积逐年加大。

    4 、科研和技术推广滞后。多年来，水土保持科研工作虽然经过各级水土保持工作者在非常简陋条件下的艰辛努力，取得了长足的进步，但由于科研经费严重不足和基本没有投入，科研人员积极性不高，科研队伍极不稳定，缺乏科技成果向生产力转化的竞争和激励机制，科技推广服务体系也不够完善，科研成果大部分未能很好的转化为生产力，科技成果推广滞后，水土保持科技含量难以提高，在很大程度上制约了水土保持工作进一步开展。

    5、机构队伍建设不够健全。近年来，恩施州水土保持监督管理和执法体系已经得到很大的完善和提高，但与新时期、尤其是党的十七大所提出的生态文明建设目标、州委、州政府倡导的生态立州的发展战略相距甚远，突出表现在部分县机构不完善，人员配备不够，相应机构未落实，技术人员缺乏。部分县还没有专司水土保持工作的部门和人员，很难真正担负起法律赋予的职责，使人为水土流失加剧的现状难以有效控制。

    四、防治对策

    1 、从加强宣传入手，提高全民水土保持意识。水土保持是一项宏大的社会系统工作，需要全社会的关注、理解、配合和支持。作为一项基本国策，要切实在面向领导、面向开发建设单位、面向广大人民群众上下深功夫。以十七大提出的生态文明建设为目标，以州委、州政府倡导的生态立州发展战略为动力，利用各种宣传工具，采取多种形式，提高各级各类尤其是领导干部和开发建设项目业主的水土保持意识。目前，水利部正在全国范围内开展水土保持监督执法专项行动，要以此为契机，倡导全社会树立大生态理念，号召全州各族人民珍惜水土资源、珍爱美好家园，提高全州各族人民对水土保持在社会主义新农村建设中重要地位、重要作用的认识，使恩施州原生态得以有效保护，在全社会形成人人关心和参与水土保持工作的良好风尚，使外地游客、客商一踏入恩施土地，就有进入世外桃园之感，以扩大恩施在全国乃至全世界的生态影响力。

    2、以科学发展观为指导，注重开发与保护并重。经济要发展，社会要进步，发展是第一要务。如何处理开发与保护的关系，自觉做到在保护中开发，在开发中保护，必须进行一些哲学思考。招商引资、开发建设是加快恩施州发展步伐的必要手段，但生态环境的保护更是各级党委政府倡导的招商引资环境的重要组织部分，开发建设过程中，按照水土保持“三同时”制度的要求对生态环境实施有效保护，控制各类人为灾害因素的发生，建设业主和广大百姓是最大而且是最直接的受益者。开发建设过程中，严格水土保持监督执法，不因情感放弃原则，不因投资环境失去法度，共同树立起不以牺牲和破坏环境谋求发展，也不以牺牲发展来简单地达到保护生态环境目的的科学发展理念，使全州社会经济在高速发展的同时，生态环境得以有效保护。

    3、从健全机构出发，明确各级责任主体。水土保持是山区经济发展的生命线，是山区农民群众脱贫致富的有效途径。只有切实加强对水土保持工作的领导，建立各级政府每年向同级人大专题汇报水土保持工作的制度，建立各级领导任期水土保持目标考核责任制，并将水土保持规划纳入国民经济和社会发展计划，才能把水土流失防治任务落到实处。要健全县以上水土保持机构，落实专门人员。在水土保持监督执法和治理任务十分繁重的情况下，要层层落实，责任到人，确保水土保持工作扎实、有效、快速、健康发展。

    4、从加强监管着力，严格控制水土流失。要依法加强对开发建设项目的监督和管理，严格开发建设项目的水土保持方案许可制度，严格建设项目的水土保持措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度，把开发建设和生产建设项目中的人为水土流失降到最低限度。要严格依照《中华人民共和国水土保持法》和《恩施土家族苗族自治州水土保持条例》，强化职能建设，进一步明确各级水土保持监督执法人员的权利，规范各类开发建设项目水土保持行为。同时，依据相关法规对开发建设项目依法征收各项规费，加快异地治理速度。

    5、以增加科技含量为本，实施科技发展战略。随着知识经济时代的到来，科研工作的重要性、适用性更强。水土保持作为一门学科，要在现有基础上得到进一步提高，就必须大力普及现代科学知识，在大中小学生中广泛开展水土保持学科教育，着力培养实用型科技人才和适应新时代需要的专门科技人才和管理人才，强化观念创新、知识创新和技术创新的意识，加快科技成果向生产力转化，并积极推广实用的科技成果，提高水土保持的科技含量，走科技大兴水保之路。

    6、从加强部门协作开始，形成齐抓共管工作格局。水土保持工作涉及到国民经济的诸多部门，要促进水土保持全面、健康发展，必须充分协调好各部门间的关系，做到各司其职，各负其责，各出其力，各记其功，密切合作。在综合治理过程中，各职能部门可以根据统一规划，按照各自的职责，部门联合组织实施，力求取得最佳的治理效果。在监督管理方面，发改、环保、国土等有关审批部门应严格把关，按照国家法律法规的要求，对开发建设项目不依法编报水土保持方案的，发改部门应不予立项，国土部门不办理土地使用和采矿许可证等。在水土保持违法案件的查处中，司法部门要给予必要的理解和支持。只有社会各部门的协调一致，才能强化依法保护水土资源的各项措施，促进水土资源的合理利用和社会经济的可持续发展，再造恩施秀美山川。

    7、从建立生态补偿机制做起，实现水土资源持续发展。建立和完善生态补偿机制，不仅是完善环境政策，保护生态环境的重要措施，而且是落实科学发展观和建设和谐社会的重要途径。对此，国务院早就有明文规定，要求各级政府应予以高度重视。必须以贯彻党的十七大精神为契机，全面落实科学发展观，以统筹区域经济协调发展为主线，以体制创新、政策创新和管理创新为动力，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则，结合我州目前实际情况，因地制宜地在建设项目前期工作中，建立生态补偿模式，不断完善政府对生态补偿的调控手段，充分发挥市场机制作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制。逐步加大补偿力度，努力实现生态补偿的法制化、规范化，推动各个区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。同时根据社会经济发展的需要，及时修改完善《恩施土家族苗族自治州水土保持条例》，加大对破坏水土保持设施的处罚力度，确保生态安全。要积极鼓励种植养殖大户和私营业主加大对水土保持的投入，用大户治理的带动效应加快水土流失的治理进程，永葆恩施州山更青！水更绿！天更蓝！生态更秀美！人居环境更恬静！人民生活更富裕！