回顾陕西50多年的水土保持生态建设实践，由于缺乏稳定的投入渠道，治理经费不足，长期制约了水土流失的治理速度。虽然历经了几代水保人的不断探索，获得了不少有效措施，各级政府也逐步加大了投资规模，但随着治理任务的加大，治理质量标准的提高及农村劳动积累工和义务工的取消，治理经费仍然远远不能满足发展的需要。

    为了彻底扭转我省在治理资金上的困境，建立一个持续稳定和保障有力的治理投资机制，2007年按照党的十七大精神和科学发展观的要求，我省调整工作思路，把水土保持生态补偿机制的建立作为一项重要措施，结合国家重点建设项目，展开研究探索，取得了重要进展。

    一、建立水土保持生态补偿的总体思路和设想

    生态补偿是二十世纪末期兴起的一种生态环境保护性措施，其含义包括两个方面：一方面指生态环境加害者要对其造成的损害进行合理的补偿；另一方面是指对生态环境保护、建设者的改善生态环境的行为也要进行必要的补偿。目前国际上在生态补偿方面已经发展出许多理论和方法，但还没有形成针对某一特定环境问题的统一补偿标准。我国的生态补偿研究与实践还处于起步阶段，生态补偿无论在技术层面还是在政策法律方面还都很不完善，现有的资源法和环境保护法缺乏对生态补偿的明确规定，生态补偿机制更多地是体现在“扶贫”意义上的，没有法律法规或政策支持，也没有真正体现出生态系统服务功能的价值。因此，在当前环境下研究建立水土保持生态补偿机制，既是形势发展的迫切需要，也是实现我省水土保持工作健康有序发展的长远措施。水土保持生态补偿机制的建立和完善，将有利于全面推进生态建设，实现人与自然的和谐发展；有利于促进区域协调发展，缓解不同地区之间由于环境资源禀赋、生态系统功能定位导致的发展不平衡问题；有利于加快培养新的经济增长点、不断提高综合实力；有利于促进共同富裕，维护群众的根本利益。

    生态补偿机制的建立是一项复杂的社会和系统工程，不仅有许多技术难题需要破解，而且有不少政策法规需要完善配套，同时在不同区域间的责任、义务和利益还需要做大量的协调工作。为了扎实稳步推进这项工作，我们确定了“立足创新，重点突破，先行试点，循序渐进”的总体思路。“立足创新”就是针对生态补偿中存在的重点、难点和焦点问题，在深入分析国内外发展现状的基础上，开展探索研究，把技术上的创新作为生态补偿机制建立的重要支点；“重点突破”就是依托重点工程建设项目，把南水北调中线工程水源区和陕北能源开发区作为切入点，集中力量研究攻关，力求短期内取得突破，取得宝贵的经验；“先行试点，循序渐进”就是在创新和突破的基础上，申请国家和省上立项，利用基本成熟的技术理论和方法进行试点，并逐步向更大范围和领域进行推广实施。

    二、所取得的初步成果

    在南水北调中线工程水源区水土保持生态补偿机制的建立中，按照以上所确定的“四步走”的工作思路，我省计划力争在两年之内走完前两步。通过一年多来的努力，目前在5个方面取得了初步成果。在南水北调中线工程水源区水土保持研究条件及背景分析方面，完成了国内外水土保持生态补偿理论、方法与政策法规及工程对陕西段社会、经济与生态环境的综合影响分析，获得了水源区水环境容量及水资源价值分析与计算结果，完成了水源区水土保持与水源保护的投入与产出典型调查；在汉丹江流域水土流失危害及水质影响评估方面，进行了流域水土流失类型划分与典型区侵蚀量的测算，完成了非点源污染对丹、汉江水质的影响分析与预测；在流域水土保持综合治理措施与效益研究方面，选择不同类型区和不同治理期的典型小流域开展综合治理效果分析，得到了水土保持生态补偿量的初步结果；在汉丹江流域水环境模拟预测与水污染控制方面，完成了典型城镇、村庄及工矿企业点源水污染的调查，建立了污染物控制的效益与生态补偿量的计算模型；在生态补偿的技术与方法方面，运用效果评价法、收益损失法、旅行费用法、随机评估法和替代工程法等进行综合分析，确定了补偿的原则、依据、主体、对象、方式等。为了检验和校正所取得的研究成果，2008年4－6月，我省在陕南地区已选择10个典型小流域，对各种技术指标进行反推论证，加强成果的可靠性和科学性。

    三、主要经验和体会

    建立水土保持生态补偿机制是在生态建设工作中进一步引入市场机制和价值机制的重要尝试，是一项前所未有的长期而艰巨的工作，将不可避免地会遇到许多困难和问题。通过一年来的探索实践，我们认为，实施中应重点处理好以下3个关键环节：

    （一）充分论证，为项目科学定位。在南水北调工程中线水源区水土保持生态补偿研究项目的实施中，我省非常重视了前期工作，从项目的立项开始，对项目的目的、意义、必要性、重要性和可行性等方面做了反复研讨，制定了详细的实施方案。2007年9月中旬，聘请了中科院、工程院3名院士及省有关部门和大学的15位专家教授对该项目进行咨询论证。专家们一致认为，本项目在研究南水北调中线工程实施对水源保护区的社会、经济、生态、环境产生的重大影响的基础上，研究南水北调中线工程对陕西省水源保护区水土保持生态补偿的问题，对促进南水北调工程水源保护和区内社会经济协调发展具有重大意义。这一研究将为政府相关部门确定合理的补偿标准和补偿手段，明确补偿对象和范围，制定有关的政策和法律提供科学依据。在充分肯定项目重要性和可行性的基础上，同时对项目的研究方向，技术路线，研究方法等提出了许多重要意见和建议。

    通过扎实细致的前期咨询论证，对项目方案做了深层次的修改完善，确定了以生态环境价值理论、环境经济理论、工程经济理论、生态修复与生态系统协调发展理论以及水土保持、水资源保护和水污染控制理论作为综合研究方法和原理，以统计分析与理论分析相结合、宏观区域性研究与微观典型区研究相结合，定量计算与定性分析相结合并以定量为主作为研究的技术路线。使项目达到了准确定位，高起点高标准启动的目标，保证了项目的科学运行。

    （二）协作攻关，克服技术难点。南水北调工程中线水源区水土保持生态补偿研究是一项创新性的研究项目，当前开展这一工作主要有以下难点：一是水土保持法律、法规体系中补偿机制不健全。现行的水土保持法中，虽然规定了对生态环境破坏者征收水土保持补偿费，但对我国不同区域之间尤其是对中西部地区的生态补偿尚未提及。面对日益加大的东部与中西部地区经济的差距和中西部地区严重恶化的生态环境现状，需要在立法层面上考虑正式提出生态补偿的问题。二是确定合理的补偿强度有较大难度。补偿强度是一个变量，它随着区域不同、时间变化和地区间经济状况的不同而呈现一个动态标准。因此，需要针对我国不同的生态环境分区，建立合理的生态系统价值定量评估方法，使各地补偿标准的确定能满足“生态服务功能价值的质量和数量”的要求，更为科学合理。三是区际水土保持生态补偿的实现较为困难。目前我国的生态补偿探索较多地集中于国家补偿，但是，不同流域或同一流域不同行政区的区际环境问题越来越突出地显现，随着各地经济的发展，区际之间因水土流失所产生的生态补偿问题增多，仅仅依靠国家层面的各项政策不能完全解决。

    为了克服生态补偿中的难点问题，我省充分联合有关大专院校和科研机构，选择在水资源利用方面具有技术权威的西安理工大学作为技术依托单位，成立了30多人组成的课题组，由省水土保持局局长张秦岭亲自主持，局总工刘利年任技术总负责，并聘请了10多位专家教授作为长期顾问，形成了一个较强的技术团队。同时，针对项目中难点，设立了6个专题，广泛吸收国内外的成果和经验，联合水源区31个县的水利水保部门开展大规模地调研和协作攻关。我局在经费困难的情况下，筹措专项经费100多万元，保障了协作研究的顺利进行。通过一年多的共同努力，在补偿定量分析和生态补偿途径、方法等方面取得了突破。

    （三）加强交流，获取全社会支持与关注

    生态补偿是一个涉及到多部门、跨行业、跨区域的复杂工作，得不到全社会的共同认同与关心支持，就难以打开工作局面。为此，我省在南水北调工程中线水源区水土保持生态补偿机制探索中，注重交流，博采众长，加强宣传，扩大影响。在课题研究中，保持了与省内相关部门、研究机构、大专院校的频繁交流，不断调整研究方法和思路，使课题始终保持了正确的研究方向。2008年4月中旬，由陕西省水利厅牵头，以全球水伙伴协会为交流平台，在汉中市召开了南水北调中线工程水源区水土保持生态补偿机制研讨会，邀请全球水伙伴、水利部、全国政协、中国水土保持学会、陕西省人大常委会农工委、省财政厅、省政府研究室、省发改委和兄弟省的官员及有关专家教授共100多名代表参加了会议。会上专家们各抒己见，展开了热烈的讨论，课题组做了专题发言，同与会代表进行了充分交流，会议形成了广泛共识，取得了丰硕成果。会议成果通过中央及陕西多家新闻媒体向全国进行了大力宣传，引起了社会各界的共鸣，得到了有关部门和单位的高度重视和支持。

    四、建议和设想

    我省水土保持生态补偿机制的探索与实践工作虽然已经迈出了关键的一步，但还有许多后续工作，面临的困难还很大，下一步，我们将组织各方面的权威专家对成果开展评审，利用成熟的技术和方法，通过多种渠道开展试点，为多样化的生态补偿模式提供实践基础。同时还要继续加大宣传，提高社会对生态补偿的认知度，努力引导生态补偿涉及到的各方从建设和谐社会的角度出发，处理好长远利益与近期利益，生态效益与经济效益，整体利益与局部利益，受益区利益与生态建设区利益的密切关系，营造社会各界携手共建生态补偿机制的良好氛围。为推动该项工作的持续开展，建议长江委加强统一组织协调，设立水源区生态补偿机制研究课题，联合水源区各省技术力量开展攻关，形成合力。同时建立水源补偿研究和试点专项经费；加大对水源区生态工程的投资力度，采取措施，防治水源区面源污染；加快政策法规配套体系建设，实行永久性的粮食补助制度，保证25度以上坡耕地稳定退耕。

    陕西省水土保持局