江西是我国南方水土流失严重省份之一，现有水土流失面积3.35万km2，占全省土地总面积的20.1%。随着人口增加、工业化和城市化进程的加快，在每年治理近300万亩流失面积的同时，年均新增高达80万亩的人为水土流失又成为我省面临的新问题。搞好水土保持监督管理是落实科学发展观，构建和谐社会的需要；是水行政主管部门贯彻《水土保持法》、依法履行职责，有效控制人为水土流失的需要；更是深入贯彻十七大精神，坚持“既要金山银山、更要绿水青山”的发展理念，坚定不移地实施生态立省、绿色发展战略，推进绿色生态江西建设的需要。近年来，我省各级水行政主管部门把水土保持监督管理作为水土保持的首要任务来抓，依托各级人大的执法监督和水土保持委员会成员单位的支持配合，积极探索省、市、县三级联动水土保持监督执法机制，全面推进监督管理工作。既强化了水行政主管部门对开发建设项目水土保持工作的指导、监督、检查、验收职责；又狠抓了水土保持方案报告制度、“三同时”制度和水土保持设施补偿制度等“三项管理制度”的落实。特别是在大型省管“线型”项目、市（县）管辖的“难点”项目和跨设区市“三不管”项目等方面取得了明显的监督管理成效。


    一、创新监督执法机制，推动监督执法健康发展

    据调查统计，我省在建和2003年以来完建但未开展水土保持设施验收的项目有8911个，按照“分级立项、审批和管理”原则，主要分为三大类。一是国家和省级审批的开发建设项目，建设过程中的水土保持监督管理工作由省级水行政主管部门具体负责，现有95个项目已开工建设，其中公路、铁路、堤防、输油管道等线型建设项目52个。此类项目不仅规模大、分布区域广泛，没有各级监督管理部门的配合，易造成监督滞后或不到位的现象。二是市（县）管辖项目，以农林开发、城市开发和工业园区等建设项目为主，约占全省开发建设项目数量的47%，造成的新增人为水土流失面积却高达80%。出现这种现象，从行政管理角度来看，与有些地方和部门领导水土保持国策意识淡薄，重建设、轻保护，行业保护、行政干预有关；与有些地方政府将减化水土保持工作程序、减免水土保持设施补偿费、降低水土保持投入作为引进项目的优惠政策有关；与有些地方政府不允许当地水土保持部门介入招商引资项目的监督管理，甚至用行政命令来限制正常的执法行为，造成水土保持工作“缺位”有关。目前，农林开发、城市开发和工业园区等建设项目已成为我省水土保持监督执法中的“难点”。三是在当前建设项目入驻程序简化、投资渠道多元化的情况下，存在大量甲县立项、乙县受灾、地处两个设区市交界处的开发建设项目。这类建设项目的水土保持监督管理，容易造成“省级水行政主管部门因信息不对称而无法管”、“市级水行政主管部门因协调力度有限而不想管”、“县级水行政主管部门因行政干预而不敢管”的“三不管”现象。针对上述三类项目存在的问题，我省在执法实践中推行了省、市、县三级联动的水土保持监督执法机制，推动了监督执法的健康发展，取得了较好的成效。

    开展建设项目的水土保持联动执法，是一项长期的、艰巨的任务，要想实现联动执法的全面性、时效性和持久性，必须明确职责，落实专项经费，完善制度。

    1、明确职责、分工负责

    在省管项目、“难点”项目和“三不管”项目的水土保持联动执法中，省、市、县三级水行政主管部门承担着不同的职责，需要具体明确。对于省管项目，省级水行政主管部门应为项目监督管理单位，全面负责建设项目水土保持措施实施情况的监督检查、水土保持设施补偿费收缴和向项目建设单位反馈检查情况等；市级水行政主管部门为项目监督管理的协助单位，组织所辖县（市、区）开展经常性的现场检查，每次检查后报送书面检查材料；县级水行政主管部门为项目监督管理的参与单位，开展每月不少于2次的项目现场巡查，随时掌握水土流失防治动态变化情况，特别是重大突发水土流失问题。对于“难点”项目和“三不管”项目，省级水行政主管部门应发挥沟通、协调作用，减轻市（县）级水行政主管部门的执法阻力；市（县）级水行政主管部门则收集详细的第一手资料和跟踪“三项管理制度”的落实。明确职责、分工负责，既有效发挥各级水行政主管部门的优势，提高主观能动性，形成执法合力，提高监管成效；又可消除多头执法、执法尺度不一现象，为开发建设项目的生产运行安全和生态安全提供更有效的水行政保障。

    2、落实经费、确保成效

    一个开发建设项目水土保持三级联动执法，历时长、涉及面广，整个过程需要大量的执法人员，需要充足的执法经费、必要的取证设备、通讯工具和交通工具。没有执法经费作保障，监督管理难见成效。在落实执法经费方面，目前主要有四个渠道。一是省级征收管理的水土保持设施补偿费全部用于水土保持工作，加大了对市（县）级水行政主管部门监督执法的补助力度，基本解决了监督执法所需的交通工具。在原已给全省设区市配备了水土保持监督执法车的基础上，今年又筹集资金300多万元，为全省22个县级水土保持单设机构等配置了25辆水土保持监督执法专用车，现在各设区市、县（市、区）水保（水政）监察单位大都配备或更新了监督执法车。二是依据水土保持设施补偿费征收管理相关文件，从本级征收的水土保持设施补偿费中提取一定数量的监督执法工作经费，从各地来看，监督执法工作经费所占的比例能够逐年提高。三是向各级水行政主管部门积极争取水土保持联动执法专项经费，用于召开监督执法会议和现场监督检查。四是省级水行政主管部门积极协助市（县）级水行政主管部门或主动接受邀请负责征收市（县）管辖的“难点”项目的水土保持设施补偿费，“抓难点、树典型”，理顺和拓宽了市（县）级水土保持设施补偿费征收渠道。

    3、完善制度、规范管理

    建立和完善制度体系，是实行依法行政，规范开展水土保持联动执法的一项重要内容。联动执法工作，需要明确省、市、县三级水土保持监督部门，监测单位，项目建设、施工、监理等参建单位的职责；需要加强和规范水土保持设施补偿费的征收和管理，理顺和拓宽水土保持设施补偿费征收渠道，确保联动执法专项经费；需要建立水土保持监督执法奖惩制度，调动监督执法队伍的积极性。通过总结两年来的联动执法工作实践，我省研究制定了《江西省大型开发建设项目水土保持监督管理办法》、《关于进一步加强和规范水利水电开发建设项目水土保持工作的通知》、《关于进一步加强和规范水土保持设施补偿费征收管理工作的通知》等规范性文件。这些文件作为联动执法工作的指导性文件，明确了各级水行政主管部门和项目参建单位的职责和工作任务，规范了监督执法行为，保证了联动执法工作经费，促使水土保持监督执法工作制度化、程序化、合法化，从而进一步提高了水土保持监督执法成效。

    二、拓宽监督执法范围，提高监督管理成效

    积极创新省、市、县水土保持监督部门三级联动执法机制并有效贯彻落实，不仅提高了开发建设项目水土保持方案编报率、执行率和验收率，而且健全和规范了水土保持监督执法，促进水土保持监督执法持续发展。

    1、提高了大型建设项目施工过程中的监管成效

    我省境内的国家和省级立项的建设项目，类型多样，数量众多，区域广泛，“线型”项目约占55%。这些建设项目的水土保持监督管理工作，如果仅仅依靠省级水行政主管部门监督执法，没有地方水行政主管部门和群众的积极参与，没有有效的统一协调，容易出现多头执法、执法尺度不一的现象，要做到及时有效的水土保持监督是不可能的。2006年下半年以来，我省水土保持监督部门在执法实践中不断总结提高，摸索出了一条以省级水行政主管部门为主导、设区市协调配合、县级监督巡查、群众参与的联动执法新机制，明确了各级水土保持监督部门的职责，统一了执法行为，避免了开发建设项目执法缺位、尺度不一和漏项现象，提高了监管成效。目前，通过联动执法，全省90%以上的省管建设项目能进行经常性的现场检查，检查次数从原来的年均不到2次提高到4.5次；收集的现场第一手资料丰富，特别是增加了图片、影像资料，一个“线型”项目往往有反映不同建设时段的上千张图片。统一由省级水行政主管部门下发整改意见、收取水土保持设施补偿费，避免了浙赣铁路、梨温公路监督执法中出现的多头执法、执法尺度不一的现象。

    2、强化了市（县）建设项目“三项管理制度”的落实

    创新省、市、县水土保持监督部门三级联动执法机制，由省级水行政主管部门牵头，联合各级人大和水土保持委员会成员单位力量，借势突破，强化了市（县）建设项目“三项管理制度”的落实。利用当前党中央高度重视生态环境的大好形势，加大水土保持国策宣传力度，提高了当地政府依法行政意识；下发方案限期编报通知书和整改意见通知书，提高了建设单位开发和保护并举意识；由上级水行政主管部门为主开展水土保持监督执法，消除了当地水土保持监督部门“为难”情绪。现有月湖区宝山工业园、上饶市海螺水泥厂、上饶县石狮乡新农村创业基地、枫岭头镇五金产业基地、江西省建筑陶瓷产业基地等一批建设项目补报了水土保持方案，水土保持方案编报率从原来的60.0%提高到89.7%，煤矿技改项目的水土保持方案申报率达到100%；有1503个建设项目加大了水土保持设施实施力度；有3655个项目开展了水土保持设施验收，验收率从原来的29.1%提高到50.8%；有贵溪至西排公路、湾里区帝景湾洋城、安义县凤凰山工业园等一批项目补交了水土保持设施补偿费。

    3、消除了跨区域建设项目水土保持“三不管”盲区

    创新三级联动执法机制，可消除“三不管”现象。省级水行政主管部门利用自身优势，或借助水利部、长江委和省人大力量，与地方政府领导多沟通、多协调，帮助县级水行政主管部门取得地方政府领导的支持，可消除“不敢管”的疑虑；省级水行政主管部门牵头组织，增强项目涉及市级水行政主管部门间的沟通和协调，可消除“不想管”的问题；省级水行政主管部门根据市、县水行政主管部门提供的第一手资料，狠抓落实，及时跟踪开发建设项目水土保持动态，可消除“无法管”的弊端。如位于东乡县、余江县交界处的江西东盛种猪场，总投资5980万元，为东乡县的招商引资项目。该项目在东乡县审批和备案，涉及两县土地面积，却主要影响余江县的杨溪水库及水库下游，是一个典型的、在建的“三不管”项目。通过三级联动执法，同时借助长江委的监督执法力量，促使建设单位提高了水土保持意识，补报了水土保持方案，采取了一些临时防护措施。

    4、健全和规范了水土保持监督执法

    创新三级联动执法机制，可解决水土保持监督执法工作质量、工作规范、工作力度、工作滞后与水土保持工作要求越来越高、工作任务越来越重之间存在的矛盾，可进一步完善制度、规范行为、健全机构。如我厅及时印发了省人大制定的《江西省采石取土管理办法》，下发了《关于全省规划能力由3万吨及以下改造提升至6万吨以上煤矿水土保持方案有关事项的通知》，联合省电力公司下发了《关于做好220千伏、110千伏电网输变电工程水土保持方案编制工作的通知》等规范性文件，强化了水土保持监督工作力度，提高了工作质量。召开景鹰高速公路、九江-南昌-樟树成品油管道工程水土保持监督管理工作座谈会，并制定有关管理办法，进一步规范了执法行为。增强政府领导的水土保持生态意识和法制意识，健全了水土保持监督执法机构。

    省、市、县三级水土保持监督部门联动执法是我省不断探索的全新课题，符合形势发展要求，是落实科学发展观的具体体现。在今后的工作中，我省将积极探索、勇于创新，求真务实、扎实工作，全力推动水土保持监督执法工作的健康发展，为鄱阳湖生态经济区和绿色生态江西建设作出新的更大的贡献。