一、 基本情况

    1、 自然条件

    西藏自治区位于青藏高原西南部，地处北纬26°50ˊ～36°53ˊ、东经78°25ˊ～99°06ˊ。北临新疆，东邻四川，东北紧靠青海，东南连接云南，南与缅甸、印度、不丹、锡金、尼泊尔等国毗邻，西与克什米尔地区接壤。全区面积120多万平方公里，约占全国总面积的1/8，在全国各省、市、自治区中仅次于新疆。

    西藏平均海拔4000米以上，多年平均气温大多在0℃以下，素有“世界屋脊”之称，地形地貌复杂多样，植物种类繁多，水资源和矿产资源十分丰富。

    2、 水土流失现状

    从土壤侵蚀的外营力来划分，西藏土壤侵蚀类型以水力侵蚀、风力侵蚀和冻融侵蚀为主，其中水力侵蚀面积627.44万hm2，占土壤侵蚀面积的6.12%，风力侵蚀面积498.93万hm2，占土壤侵蚀面积4.87%，冻融侵蚀面积9125.88万hm2，占土壤侵蚀面积的89.01%。根据水利部第二次土壤侵蚀遥感调查结果，西藏自治区土壤侵蚀面积为10252万hm2，占自治区总面积的83.46%。其中轻度侵蚀面积占39.13%，中度侵蚀占23.36%，强度侵蚀占37.51%。全区平均土壤侵蚀模数为4360t/（km2.a），每年土壤侵蚀总量为44.72亿t。

    西藏特殊的高原自然条件决定了青藏高原生态环境十分脆弱，潜在的水土流失危害严重，一旦遭到破坏，将会带来非常严重的、不可逆转的生态灾难。所以，保护水土资源是生态环境保护工作的重中之重。随着社会经济的发展，开发建设力度加大，由此带来的人为水土流失日趋严重，对西藏构建国家生态安全屏障及贯彻落实科学发展观、实现社会经济可持续发展带来了严峻的挑战。

    二、 监督执法工作现状及存在问题

    1、 监督执法工作现状

    在水土保持法制建设方面，根据《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国水土保持法实施条例》，并结合西藏实际，于1997年3月颁布了《西藏自治区实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》。并于1999年4月发布了《西藏自治区人民政府关于划分水土流失重点防治区的公告》。
作为西藏自治区人民政府组成部门，西藏自治区水利厅具有《水土保持法》赋予省级水行政主管部门在水土保持行政管理方面的全部职权。水利厅下设农水农电水保处，负责“组织实施国家有关水土保持法律、法规，对全区水土保持执法工作进行监督和指导”。目前西藏持有水土保持监督检查证的执法监督人员共有50余人，因各地（市）、县水利部门人员编制较少，在监督执法工作中，主要采取由水利厅农水农电水保处组织，厅水政监察总队、区水土保持局及各地（市）水利局执法监督人员协同的方式，集中开展执法检查。因西藏水土保持预防监督工作起步时间不长，近几年来，集中开展的监督执法工作主要有：2006年全区开发建设项目监督执法行动、2007年配合长江水利委员会水土保持局开展的监督执法行动及2007年10月至2008年8月开展的开发建设项目水土保持监督执法专项行动等。

    2、 监督执法工作存在的问题和不足

    西藏自治区水土保持监督执法工作起步较晚，在工作的规范化制度化等方面滞后于国内其他省份，监督机构能力建设、行政执法水平的提高还需要一个过程，存在的主要问题和不足有以下几个方面：

    （1） 法规制度不健全

    地方性水土保持法规、法规性文件及规章、规范性文件的制订工作是监督执法的前提，目前，西藏主要在水土保持补偿费征收和使用管理等方面的地方性法规还未制订，致使相关工作无法开展。
西藏在开发建设项目水土保持方案的编报审批、监测、监督检查、技术评估、竣工验收等方面还缺乏必要的管理制度。此外，与内地省份的管理方式相比，西藏在政府防治水土流失目标责任、政府向同级人大报告水土保持工作、水土保持违法行为举报及查处、水土保持监督执法人员管理、多部门联合执法检查等方面还缺乏制度的建设和完善。

    （2） 监督执法机构和队伍不健全，执法水平有待提高

由于机构编制等方面的限制，西藏地（市）、县级水土保持监督执法机构、人员队伍等方面存在严重的不足。各地（市）水利局仅有兼职执法监督人员2-3人，且执法水平普遍较低，而各县水利局基本缺乏机构和人员，这种局面导致基层水土保持执法监督工作难以开展。

    （3） 监督执法管理的基础支撑工作薄弱

    目前，西藏具有水土保持方案编制资格证持证单位共8个，其中乙级资质3个，丙级资质5个。具有水土保持监测资质的单位仅1个（甲级）。目前，全区还没有具有水土保持工程专项监理资质的单位，并未开展水土保持设施验收技术评估工作。水土保持技术支撑机构建设和技术服务现状难以满足越来越大的市场需求。

    因西藏地方财政有限等原因，专门开展的水土保持宣传教育工作较少，目前区内还未开展水土保持科技示范园区建设工作，宣传教育主要是利用召开水土保持方案评审会或监督执法的机会，向建设单位宣传国家和自治区的水保法律法规。

    三、 开发建设项目水土保持监督执法专项行动的做法与经验

    为贯彻水利部《关于开展开发建设项目水土保持监督执法专项行动的通知》（水保〔2007〕407号）的精神，并以此为契机推进西藏的水土保持监督执法工作，自治区水利厅根据水利部的要求，并结合西藏的实际，认真组织开展了西藏自治区开发建设项目水土保持监督执法专项行动。通过此次自治区范围内第一次也是开展工作以来规模最大的一次水土保持监督执法行动，不仅基本掌握全区在建及2003年以来的开发建设项目水土保持情况，对存在问题较多、问题较大的项目进行了整改处理，同时也通过此次行动基本建立了以地（市）为基础的监督执法体系，锻炼了监督执法队伍，为今后开展水土保持监督执法工作积累了宝贵的经验。此外，通过专项行动中现场执法、宣传简报、行业沟通等工作，向政府各管理部门和各行业建设单位大大宣传了水土保持工作，取得了很好地社会效应。具体的做法和经验主要有以下几个方面：

    1. 加强组织领导，精心准备，周密计划

    首先，为保证专项行动的顺利开展，成立了以水利厅主管水土保持工作的副厅长为组长，厅办公室、区驻厅监察室、农水农电水保处、水政水资源科技处、区水土保持局、全区7地（市）水利局分管水土保持工作的副局长为成员的水土保持监督执法专项行动领导小组，负责领导统筹全区专项行动的开展。同时，设立了监督执法专项行动办公室，负责专项行动的计划、监督、宣传等工作，并针对各项工作制定了严格的管理制度。各地（市）也相应成立了以主管专员或副市长为组长，发改委、国土、环保、交通等主要部门领导为成员的地（市）级水土保持监督执法专项领导小组。
其次,根据水利部《开发建设项目水土保持监督执法专项行动工作方案》的要求，制定了具有高度可操作性的《西藏自治区开发建设项目水土保持监督执法专项行动工作方案》。其中，根据西藏的实际情况对水利部的要求进行了细化和调整，包括：基于工作人员素质的考虑建立了以地（市）为单位进行摸底调查的工作模式；基于西藏11月至次年4月无法施工的考虑将整个行动的进度向后延迟2个月；基于西藏工作的特殊性，将分类处理方式主要确定为限期整改等；基于规范执法和重点宣传的考虑，在摸底调查的基础上增加了重点项目详查的工作程序等。这些措施为顺利开展监督执法专项行动和提高工作质量、效率提供了可靠的保证。

    此外，针对专项行动各阶段工作还分别制定了阶段性工作计划，保障了工作的顺利开展。

    2. 加强培训，提高监督执法水平和队伍素质

    因各地（市）参与监督执法专项行动的人员少，素质和能力不一，为了统一工作标准，保证工作质量，在监督执法专项行动第一阶段，认真开展了培训工作。专项行动领导小组专门从内地聘请了3名专家，对全区50多名参与执法人员系统讲解了水土保持法律法规知识和相关法律知识。此外，还对具体工作人员进行了相关的技术培训。通过培训，监督执法人员掌握了执法程序、原则、工作技巧和必要的技术方法，执法队伍的素质得到提高。

3. 重视落实，保证专项行动有组织有计划地开展

    专项行动开展以来，自治区领导小组和各地（市）工作组认真落实了工作方案和各阶段计划，各阶段工作均顺利按时完成。在摸底调查阶段，全区共完成了388个开发建设项目的调查、登记和统计分析工作，其中涉及水利、公路、电力、国土、农发、城建等多个重点行业。在重点详查阶段，全区组织了两个工作组，对重点行业的23个有代表行动重点项目进行了详查。根据详查取证结果，针对存在的问题对23个项目进行了限期整改处理。

    4. 加强沟通和宣传，争取各方面的支持和配合

    为了专项行动工作的顺利开展，同时也为了在政府各行业管理部门进行广泛地水土保持宣传，为下一步建立水土保持预防监督的协作管理机制，在本此专项行动中加强了沟通与宣传工作。主要做法有：邀请自治区发展改革委、国土资源厅、农牧厅、环保局等单位参加专项行动的关键会议；各地（市）邀请发改委、国土、环保等部门人员直接参与专项行动工作；以工作简报的形式向有关单位进行宣传等。

    在专项行动中，主要以网站、电视新闻等方式对水土保持工作进行了宣传。在监督检查过程中，为了让项目参建各方全面系统地了解水土保持的有关法律法规、规章和规范性文件，专项领导小组办公室收集与水保有关的法律、法规、规章和规范性文件，汇编成了《水土保持法规文件汇编》100余套，分发给各参建单位，提高各方的水土保持意识，取得了较好的效果。

    四、 监督执法工作下一步计划

    1、 建立健全地方性水土保持法律法规，建立各项管理制度。

    立法工作是监督执法的基础，下一步工作中，应针对西藏尚未规范的水土保持地方性法规加强立法工作，特别是水土保持补偿费征收和使用管理的相关法规。此外，应当积极协调行业管理部门，针对不同行业的开发建设项目水土保持工作制定相应的规章制度，以规范水土保持管理工作。

    2、 建立健全水土保持监督执法机构和人员队伍，提高依法行政水平。

    尤其是针对地（市）及县级水行政主管部门，应当尽快建立健全监督执法机构，充实人员，并加强培训工作，以提高基层的水土保持监督执法能力。

    3、 加强宣传工作，改善水土保持监督执法环境

    部分行业主管部门和建设单位的水土保持意识还比较淡薄,对水土保持法律意识和履行水土保持法律义务的自觉性还需要提高，宣传水土保持工作任务艰巨。下一步应当结合全国水土保持国策宣传行动，开展大规模的宣传活动。

    4、 加强和规范水土保持技术服务体系，为监督执法提供工作基础。

    主要工作是加强水土保持方案的编制、水土保持监测、水土保持设施评估等技术服务市场的培育和规范管理。

    本次开发项目水土保持监督执法专项行动工作取得了良好的效果，为今后水土保持监督执法奠定了基础，为西藏水土保持监督执法工作的范化、法制化提供了发展契机，我们应当充分利用这一契机，全面开创西藏自治区水土保持监督执法工作乃至整个预防监督工作的新局面。