农村实行税费改革并取消“两工”后，水土保持生态环境建设工作面临严峻的考验。云南省各水土保持重点防治县，在继续坚持“群众投工承诺制”的基础上，积极探索并推行“工程建设公示制”和“群众参与规划制”，即实行“三制”，延伸了“一事一议”工作方式。建立“三制”，对推行“一事一议”有着十分重要的意义。

    我省开展的“长治”等国家重点工程属纯公益性事业，工程投资以国家投入为辅，群众投入为主，以防治水土流失、改善生态环境、提高土地生产能力为核心的山、水、林、田、路综合治理项目，长期以来主要依靠发动群众投工投劳实施。随着农村税费改革工作的推进和农村“两工”的取消，如何调动群众参与水土保持生态建设，成了各级政府及相关部门思考和探索的问题。这就要求各级水行政主管部分和县、乡党委、政府既要顺应新形势的要求，牢固树立服务“三农”意识，又要严格区分加重农民负担与农民自愿投工投劳改善自己生产生活条件的政策界限，引导农民按规定采用“一事一议”的方式，对直接受益的小型水利设施建设投工投劳，对自愿开展水土保持生态建设的村组集体给予倾斜扶持的原则。积极探索,创新建设机制,对实施的项目推行“群众投工承诺制”、“工程建设公示制”和“群众参与规划制”等三项制度，有效地激发了人民群众建设水保工程的热情，确保了工程的顺利开展。

    一、水土保持生态环境建设面临的新困境

    我省是全国水土流失严重的省份之一，自1989年启动“长治”工程以来，相继开展了国债项目、“珠治”试点工程和省级水土保持重点工程建设。多年来，各重点县委、县政府坚持“全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益”的方针，按照国家投入为辅、群众投入为主的原则，广泛发动群众投工投劳，大力开展水土流失治理工作，有力地夯实了农业发展后劲，促进了国民经济的持续、快速、健康发展，水土保持生态建设工作取得了显著的成效。农村税费改革后，随着农村“两工”的取消，一方面，随着农村基础设施建设“两工”硬性投入的减少，对长期以来以国家投入为辅、群众投入为主的具有中国特色的水土保持治理工作来说，面临着严峻的形势。加之对政策的认识不到位，导致部分村社对新形势下如何开展水保工程建设存在一定的思想障碍。一些村干部对取消“两工”实行“一事一议”政策不理解，存在“多一事不如少一事”的想法，消极等待观望；一些干部怕政策掌握不准，给群众增加负担，怕群众上访；由于这些思想障碍的影响，一些地方出现了 “不会搞了，不愿搞了，不要搞了，不能搞了”的错误倾向；一些地方虽也开展了“一事一议”，但“议而不决”、“议而无果”，不能统一意见、形成合力，使水土保持生态环境建设这一惠民利民的好事实事面临着极大的困境。

    二、积极探索“三制”创新思路谋发展

    为解决水土保持生态环境建设工作面临的困境，为使农民深刻认识到“长治”工程建设不是增加农民负担，而是为了改善农村生产、生活和生态环境条件。各县切实把解决群众生产生活中的实际问题与破解水保工作困境、水土流失防治与农村经济社会发展等工作广泛、有机地结合起来，积极引导乡、村各级组织和群众切实转变观念、改进作风，采取“一事一议”制度，从自上而下转变为自下而上实施工程建设，满足了治理区群众粮食、燃料、增收和环境等多方面需求，有效激发了项目区群众建设“长治”工程的热情。

    为做到尊民意、惜民力、集民智，从农民群众要求最迫切、反映最强烈、效益最显著的问题入手，在“长治”、“珠治”工程中推行“三项建设机制”。一是“群众投工承诺制”。在规划项目上报初期，结合水土保持重点工程实际，对群众投工投劳采取村级“一事一议”方式，遵循“谁受益、谁负担”的原则，由村委会召开村民大会或村民代表大会，征求群众对小流域治理工程投工投劳的意见，经三分之二以上村民或村民代表会议讨论通过后，受益区群众在“投工承诺意见表”上签字认可投工投劳的基础上，村民委员会出具群众投劳承诺书；二是“群众参与规划制”。在项目规划中，在全面掌握项目区内地域特点和社会经济情况的基础上，设置群众参与的途径，如召开村组座谈会，向群众发放征求规划编制情况意见书等，广泛听取乡村干部及群众意见后，编制工程建设方案，确保规划设计方案科学合理。三是“工程建设公示制”。在工程建设前后，将项目法人、工程设计单位、施工单位、建设地点、建设内容、国家补助资金、所需群众投劳、建后管理责任单位等主要内容向项目区群众公示，接受群众和社会监督。

    群众参与制大致包括以下几个步骤：

    1、深入调查，初步拟定水土保持生态建设工程项目区

    由县水保办按照国家项目立项条件，深入调查后初步拟定水土保持生态建设工程项目区，进行水土流失和水土保持情况、人力资源状况、群众的水土保持意识意愿等进行实地调查。根据全县水土保持规划、小流域列项条件和群众投工的可能性、积极性，提出实施水土保持生态建设工程小流域的名单，再由县水土保持委员会审定。

     2、广泛宣传，让群众充分了解投工进行水土保持生态建设工程的目的意义

    项目区经审定后，县水保办技术人员会同乡镇领导深入到村庄、农户，通过广播电视宣传、召开村民大会、户长座谈、农户访谈等形式，宣传水土流失危害、水土保持工作重要性、水土保持工程建设目标、投资标准、技术要求、农户的责任和义务等，分析开展小流域治理后带来的经济效益和社会效益，介绍农村税费改革的精神以及实施水土保持工程需要的投工数量，使群众明白自己需要投多少工，投工治理带来的效益等情况，树立农民群众对水土保持工程项目的拥有感和主人翁意识，这是“自己的项目”，而不是“政府的项目”， 真正体现“自己办自己的事，自己的事自己办”的原则，使农户明白自己在水土保持工程建设中的责任和义务，让群众满意，乐意投工。

     3、村民委员会做出投工承诺

    村民小组召开群众或户长大会，就投工进行水土保持工程建设开展讨论，达成一致意见（三分之二以上群众同意）后，由户长签名，承诺愿意投工，然后由村民小组以书面形式写出投工承诺报村民委员会，村民委员会再形成书面承诺报乡（镇）政府和县水保办。承诺的内容主要包括按水土保持工程的设计和技术要求，组织群众投工建设。县水保办收到村民委员会投工承诺书，再次提出水土保持工程建设的小流域的名单，报县水土保持委员审议后确定。

     4、群众参与小流域水土保持工程建设的初步设计

    小流域确定后，县水保办组织（设计单位）技术人员、乡（镇）村领导和村民代表，深入实地勘察，根据水土流失特点和水土保持工程建设的设计要求，确定水土保持工程建设的规模、水土保持措施的布局、采取的措施和选择的品种。小流域水土保持工程建设的外业初步设计完成后，把外业初步设计结果向全体村民进行公示，再召开村民大会收集村民对外业初步设计结果的意见，并在村民大会上讨论对外业初步设计结果的修改意见，使修改后的外业初步设计在村民大会达成一致意见（三分之二以上群众同意），再进行小流域水土保持工程建设的内业初步设计工作。在上报小流域初步设计时，必须同时附有村民委员会的投工承诺书，方可批准立项。

    5、明确责任，落实群众投工承诺

    在县、乡、村层层签订的水土保持工程建设责任书中，增加群众投工的要求。把村民委员会作出的投工承诺作为应履行的责任，在责任书中予以明确，如不能按承诺投工，则采取经济和行政的手段予以处理，如停止项目、扣减经费、追究领导责任等。

    6、合理安排群众投工

    在水土保持工程建设过程中，充分考虑各项措施的用工量和当地劳动力组成情况，合理安排和调度用工，把用工量控制在治理区群众承受的能力范围内，一般情况下每个劳动力不超过30个工日。对立地条件较好，有较高经济效益的，制定优惠政策，鼓励和支持公司、企业、个体等社会力量投资水土保持工程建设，通过多渠道筹措资金用于水土保持，既治理了水土流失，又减少了群众投工数量。对谷坊、拦沙坝、坡改梯等工程，采取专业队治理和机械施工，以国家补助为主，群众适量投工。对群众生活比较富裕或劳动力缺乏的乡村，可以以现金充抵投工。

    三项制度的推行取得了明显的效果。一是“群众投工承诺制”确保了工程的顺利建设，有效发挥了资金的使用效益；二是“群众参与规划制”解决了一厢情愿的问题。群众参与规划的方式和程度，对规划的科学性和可操作性影响很大，决定着群众是否乐意投工以及工程建设的成败。三是“工程建设公示制”维护了群众的知情权和参与权。“长治”工程推行的项目公示制，增加了项目建设的透明度，维护了群众的知情权、参与权。公开的是政策，取得的是民心，换来的是群众的积极性，杜绝了各种腐败现象的发生，树立了“长治”工程的良好形象。

    三、群众参与工程建设中建立“三制”的重要性和必要性

    从“长治”、“珠治”工程建设的实践可以看出，建立“三制”有利于严格贯彻国家农村税费改革政策，切实减轻农民负担，激发广大群众参与建设的积极性，纠正强迫命令，改进工作作风，密切党群关系，促进农村公益事业的良性发展。“三制”源于实践，且在实践中进行了成功的尝试，能够为多数群众所接受，是推行“一事一议”的有效途径。因此，建立“三制”，不但有必要，而且也可行。

    1、有利于实现决策的自主性。建立“三制”，推行“一事一议”，农民就可以根据各自的承受能力，就公益事业建设是否有利于生产生活条件的改善，认真进行思考，自主安排供给与需求，保证有足够的能力承担公益事业建设。

    2、有利于杜绝乱摊派行为的发生。乱摊派是加重农民负担的重要方面，单靠清理整顿、限制分摊项目等办法来控制，较容易出现反弹。建立“三制”后，农民投工的数量和标准由集体讨论决定，村民承诺，主要由农民自己做主。这样，一方面可从体制上杜绝乱摊派行为的发生，另一方面又比较容易为群众所接受。

    3、有利于强化对工程建设和资金管理使用的监督。由于水保工程建设的每一项资金都是专款专用，必须公之于众，实现有效的约束和监督。实行“三制”后，对工程建设质量和资金管理使用过程进行全程监督，既有利于乡(镇)、村合理行使权力，促进公益事业的良性发展，更有利于农民保护自己的合法利益。

    4、有利于解决群众投工不足和工程建设资金不足的问题。水保工程建设以国家投入为辅、群众投入为主，如果群众投入不足，必将导致工程建设投资不足，难以全面完成治理任务。农村税费改革后，取消了农村“两工”，影响了工程建设的投工筹资渠道，增加了乡村组织工程建设的难度。建立“三制”，体现了对农民意愿的充分尊重，规范了筹资筹劳的范围、原则、标准、程序等，有利于调动群众的积极性，解决好群众投工不足和建设资金不足的问题，保证水保生态建设的顺利开展。

    5、有利于推动农村基层民主政治建设进程。建立“三制”后，使农民成了“当家人”，可调动群众参与民主决策、民主管理、民主监督的积极性，对水保工程建设的资金预算、资金筹集、资金使用、工程决算及工程的建设工期和质量进行有效的监督，从而推动农村基层民主政治建设的进程。
四、建立“三制”的经验做法

    1、必须做到“三个强化”。一是强化民主监督管理。推行“三制”，关键在于调动农民群众的积极性、创造性，发挥群众的主人翁精神，依法行使管理本村公共事务的民主权利。水保主管部门和项目所在乡、村干部要努力适应农村新形势，认真研究农村出现的新情况、新问题，转换工作思路，改进工作作风，转变工作方法，避免包办代替，真正从要钱要粮的圈子中走出来，引导群众自己的事自己做主，带领群众发展经济、发家致富，做到量力而行办事业。同时，加强对群众的教育，树立长远意识，强化大局观念，不断提高村民的议事能力和水平。工作中，可建立民主理财小组、监督小组等组织，定期开展活动，积极参与村务管理，做到大家的事，民主议，民主定，民主管。二是强化程序操作规范。实践证明，只要群众愿意，办事公开、公正，农民直接参与项目规划管理，村组会议是开得起来的，群众是会通过各项方案的。因此，建立“三制”，推行“一事一议”，必须严格议事程序。操作中，首先要深入调查收集民意，弄清楚大多数群众希望办什么，然后召开党员干部和村民代表会议，讨论形成初步方案，再进一步宣传发动统一思想，征求群众对初步方案的意见，争取大多数人的理解和支持。民主讨论确定方案后，可从群众中推选代表参与工程建设监督管理和资金管理。然后将工程任务分解落实到户，由村、组组织实施。实施过程中，应采取多种形式，对工程建设方案、资金来源、实施结果、决算方案等进行公示。三是强化制度建设。在尊重群众意愿，实行村民自治的基础上，可联系实际，制定相关的村规民约，以制度的形式把“三制”固定下来，并在实践中认真贯彻执行。同时逐步完善“三制”的相关规定，不断提高村民的议事意识、议事水平和议事能力，确保“三制”规范运作。

    2、必须解决“四个问题”。一是解决好一个认识误区，即取消劳动积累工和义务工不是不搞水土保持生态环境建设，而是为更有效地搞好水保工作创造条件，通过“一事一议”，尊重民意对自愿投工投劳开展水土保持工作的村集体给予倾斜扶持，变“要我干”为“我要干”，充分体现农民是水土保持生态环境建设的建设者、保护者和受益者；二是划清一个界限，即水土保持生态环境建设是生产性成本支出，是农民自我积累的过程，不是增加农民负担；三是摆正一个关系，即“一事一议”不是放纵自由化，而是在民主的基础上再集中，在集中的指导下实现民主；四是理清一个思路，按照“一事一议”的要求，做到“三个转移”，即改变以往花费较大精力去层层组织发动的状况，将工作重点转移到抓规划、抓政策、抓法制、抓引导，做好政策、效益、市场机制的引导和服务工作；把注重规模声势转移到更加注重实效、注重质量上来；从以往只讲投入，不讲产出，转移到按经济规律办事上来，使水保工作既轰轰烈烈，又扎扎实实，做到宜大则大，宜小则小，宜统则统，宜分则分。

    3、必须抓好“五个环节”。一是抓好议事前准备环节。在开展“一事一议”过程中，要将工程建设项目进行公示，吸收村干部和群众代表共同参加项目规划工作，让群众充分认识到工程建设的必要性，为议事做准备。二是抓好议事组织环节。可以村为单位，由村委会或村民小组通知工程受益区群众召开大会，提出议事问题，充分讨论，会议表决。三是抓好议事审批管理环节。群众筹资投劳决定通过后，要按程序报经上级审查批准。四是抓好议事工作落实环节。针对  “议而不决，决而不行”问题，把“一事一议”决定的投工、投劳、投资纳入乡规民约，用乡规民约来约束承诺不兑现的现象。五是抓好议事监督管理环节。严格资金核算，并对有关事项进行定期张榜公布，主动接受各方面的监督，特别是群众的监督。

    五、存在的困难和问题

    1、宣传发动工作耗费大量时间精力

    群众参与水土保持工程建设需要投入大量时间精力开展宣传发动工作，工程涉及面广人多，有时水保办工作人员除了正常的工作时间外，晚上都还要到项目区开展入户调查和动员。有的去了一次不行还要去两次、三次，有的今天同意了，明天又不愿意。目前许多重点工程项目县水保技术人员已近10人，甚至还多，但也难以从容开展此项工作。

    2、需要连续的治理工程做支撑

    从全省大致调查的情况来看，有连续治理工程的地区，也就是“长治”、“珠治”项目区群众比较好发动，农户参与水土保持工程建设的程度较高，投工投劳甚至投资参与工程建设的积极性和自觉性较强。而在新启动的项目区，或者是治理年限仅为1年的区域，例如国债项目区，群众比较难发动，他们参与水保工程建设的积极性不高，甚至还有抵触情绪。尤其是对坡改梯工程，改梯地后各户有效面积缩小了，土壤还需要三年左右的时间才能熟化，产量降低，耕作也不方便了。如果有连续的治理工程做支撑，农民群众可真切感受到水保工程带来的效益和实惠，参与工程建设的行为可以较快地实现由被动到主动的转变。

    3、不同措施之间的投入程度存在差异

    一般与群众切身利益相关的措施比较容易发动，群众参与、投入程度也较高，比如经济林、果木林以及水系配套等措施。而公益性较强的水土保持林、谷坊、拦沙坝工程等，群众参与的积极性相对较低。

    4、投工量存在缺口

    近年来，农村剩余劳动力大量外出打工，生态建设需要投入的劳力严重不足，一些地方群众投工承诺制难以真正落实，投工量兑现较小，一定程度上影响了水土保持工程建设。

    六、下一步的工作打算

    1、不断加大宣传力度。加强宣传是各级水保部门必须长期抓实抓好的一项工作，应当长期不懈坚持下去。

    2、积极拓宽投资渠道。要争取国家资金支持、吸引社会资金投入水保建设，积极破解水土保持生态建设资金严重短缺的难题。

    3、因地制宜开展工作。不断探索群众工作的新思路、新方法，做到既发动群众参与水土保持工程建设，又维护了农民群众的切身利益。